LA CIUDAD DE BUENOS AIRES ES LA CAPITAL FEDERAL DE TODA LA ARGENTINA (2020)

La relación de la ciudad de Buenos Aires con el resto del país es un asunto de carácter estructural, de peso y de trascendencia mayor para las posibilidades de una política nacional. Que la Argentina sea un país más igualitario, federal y democrático, que crezca, no en la concentración de unos pocos sino en la felicidad de millones, es el anhelo de toda la patria, pero hay obstáculos estructurales. Al respecto, la frase del título de esta nota alude a este anhelo. Las desigualdades de desarrollo regional en el país son bien evidentes, y se han puesto en el primer plano de la agenda en lo relativo al régimen de coparticipación, la caída en la recaudación nacional que impacta negativamente en las transferencias a las provincias y, también en la necesidad de implementar una política pública unificada e integral contra la pandemia del COVID 19 en el Área Metropolitana de Buenos Aires. 
El asunto tiene perspectivas y razones de diferente índole: histórica, sociológica, económica (geoeconómica, en verdad), política y jurídica.
En resumen, la ciudad es la única región con independencia económica del estado nacional. Mientras que en promedio para el resto de las provincias, las transferencias por coparticipación representan alrededor del 70 % del total, en la ciudad de Buenos Aires es el 26,7%. Esta situación en los últimos años se ha consolidado, casi naturalizada, como si se asumiera que se trata de la ciudad rica rodeada de provincias pobres, en diferentes grados. Parece la supervivencia del antiguo prejuicio elitista de una ciudad culta y rica, frente a los trece ranchos del interior, como se decía a mediados del siglo XIX. La ciudad que fue el municipio de la Capital Federal durante toda la vida pública del país, se convirtió, como legado de los años 1990, en una entidad con una autonomía reclamada similar al de una provincia, comenzando así, una deriva fragmentada, y en ocasiones a contramano, de la del resto de la nación. ¿Y si no es una provincia, qué es? Sigue siendo el mismo municipio de la única ciudad metrópoli del país, su capital federal, hacia donde debe orientar sus esfuerzos.   
La circunstancia que la ciudad porteña tenga poder de disposición sobre los abundantes recursos cooptados en el ámbito capitalino, es un legado de la manera de organizar el país del neoliberalismo y sustrae al desarrollo económico nacional una renta que debería de estar al servicio de los intereses de todo el país. Esta renta proviene principalmente de: la recaudación capitalina, la asignación por coparticipación y de la inversión del estado nacional (vg. vialidad, vivienda, infraestructura), es decir, es el producto de la centralización de la actividad económica, comercial y financiera del país. El rubro mayor de ingresos es el del impuesto a los ingresos brutos, originado por las actividades comerciales típicas, financieras y otras con facturación, producto de los servicios usados por las personas y sociedades comerciales que necesitan actuar en el ámbito de la capital federal. El movimiento económico de la capital federal es producto de la realizada en el país, pero centralizada allí. 
Las perspectivas del problema.
En perspectiva económica y demográfica, según el último presupuesto aprobado, la ciudad (con casi tres millones de habitantes y 200 km cuadrados) la recaudación por ingresos tributarios propios se estima en 318.174 millones de pesos, y los recursos totales estimados para el año 2020 en 480.833 millones.  (buenosaires.gob.ar). El PBI de la ciudad es aproximadamente el 20 % que el PBI del país, según INDEC. Para comparar, el partido de La Matanza (con más de 2 millones de habitantes según cálculos aproximados y 325 km cuadrados), prevé en su último presupuesto aprobado, recursos por 15.495 millones de pesos. La comparación con otros partidos, como Florencio Varela, Echeverría, Lomas de Zamora, Berazategui, entre varios más, muestra el mismo panorama injusto y desigual entre recursos disponibles, servicios básicos prestados y necesidades de la población. La Provincia de Buenos Aires, con más de 15 millones de habitantes según el censo de 2010 y con 12 millones en la región metropolitana en 2019 contó con ingresos tributarios por 650 mil millones (y propios, 350 mil millones). (Ver sitio: http://www.ec.gba.gov.ar/)
El AMBA es el gran centro urbano del país, sede del desarrollo industrial propio. El nivel de ocupación y riqueza marca la medida del crecimiento del país en general, y viceversa. Actualmente, de sus habitantes, más de 4 millones no tienen los ingresos necesarios para cubrir los alimentos y servicios básicos y más de 1 millón son indigentes.(Ver sitio: https://www.pagina12.com.ar/222846-las-5-razones-del-aumento-de-la-pobreza-en-el-conurbano)
A la vez, los municipios del AMBA tienen una fuerte dependencia de la coparticipación y de los transferencias provinciales y nacionales, ya que con ingresos propios solo llegan a financiar alrededor de la mitad de sus gastos. En mayor o menor medida, lo mismo puede señalarse respecto de cada provincia, según las regiones, en las que el NEA y el NOA son las más afectadas.
De esta manera, queda evidente la importancia económica de la ciudad, al cual hay que sumarle la condición de núcleo financiero y administrativo de la economía.
En perspectiva sociológica, la ciudad de Buenos Aires es el núcleo de la zona metropolitana bonaerense (AMBA), por lo que sus servicios públicos (vg. transporte, salud, educación, justicia, seguridad) son usados por millones de personas que no residen en la ciudad, pero que, en su tránsito diario, aportan valor, trabajo y generan riquezas que quedan en la ciudad capitalina. A la vez, es destino de migración de los países hermanos, en algún caso, reeditando antiguas rutas coloniales, como la del Potosí y el Alto Perú, en el caso de paisanos bolivianos y peruanos, y el camino a Asunción, en el caso de hermanos paraguayos; a los cuales se agregan de otros países sudamericanos y del lejano oriente. Como dice la Profesora Mara Espasande, la inversión demográfica ocurrida durante el siglo XIX, fue la manifestación del proceso de fragmentación rioplatense y sudamericano. En esto, aún estamos.     
El concepto de AMBA es comúnmente utilizado en la política sanitaria, ante la constatación de la necesidad de coordinación entre los distritos. De la misma manera, debería de evaluarse su extensión a temas como transporte, seguridad y justicia, en vez de insistir con la transferencia de competencias. Por ejemplo, crear una justicia nacional ampliada al AMBA acercaría la justicia a sus usuarios habituales; su transferencia, los distancia, en muchos sentidos. La lista podría seguir, pero paramos aquí.
Desde la perspectiva histórica, el rol que le cabe a la ciudad de Buenos Aires ha sido clave en la organización nacional. La federalización de la ciudad y la nacionalización de las rentas de la aduana fueron expresión del proyecto del partido federal a través de la Constitución de 1853, cuya resistencia motivó la secesión de Buenos Aires primero, y el enfrentamiento militar de junio de 1880, después. (En otra ocasión, nos referimos en esta nota: https://revistazoom.com.ar/autonomia-portena-federalismo-o-fragmentacion-nacional/)
Hasta la reforma constitucional de 1994 la ciudad de Buenos Aires estaba bajo control político del estado nacional, y era considerada un municipio, según fallos de la Corte Suprema, de acuerdo a los lineamientos de la Constitución de 1853 y sus reformas, entre ellas la de 1949. Con la reforma de 1994, se le dio tratamiento específico a su condición jurídico política.
Como se sabe, la asamblea constituyente estuvo condicionada por el Pacto de Olivos, por el cual las dos fuerzas políticas principales del país se intercambiaron favores. La autonomía porteña, la elección directa del jefe local y el tercer senador, contaron con el interés del radicalismo que creía, de esa manera, favorecer sus posiciones de poder en la coyuntura de la época. La ley declarativa de la necesidad de la reforma, denominada el núcleo de coincidencias básicas, decía expresamente que “la ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción”.
En la lectura del Diario de sesiones de la asamblea, se advierte que hubo posiciones diferentes y encontradas acerca del tipo de régimen que correspondía reconocerle a la ciudad de Buenos Aires, en donde muchos constituyentes sostuvieron, expresamente, que la autonomía de la ciudad sólo podía equipararse a la autonomía municipal y no a la de una provincia. También estuvieron aquellos que sostenían lo contrario, o sea que se trata de una autonomía propia de un estado provincial; ésto eran los asambleístas capitalinos en general La cuestión no tuvo, finalmente, una opinión unificada, quedando sancionado el artículo 129, como dice actualmente: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que se elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.
De manera que, de la letra de la norma, se derivan: el otorgamiento de autonomía, la garantía de los intereses de la nación mientras la ciudad sea la capital y el dictado de un estatuto organizativo. Éste último es el estatuto propio del régimen municipal, pero, cuando los representantes de ciudad fueron convocados por el Congreso Nacional, le dieron a este estatuto, el estatus de constitución. Luego, en otras normas constitucionales, le otorgan diferentes facultades y atribuciones, que, como son similares a las de las provincias, un sector de la dogmática constitucional concluye el carácter de provincia de la ciudad porteña. También se lo ha fundado en terminar con una supuesta desigualdad en los derechos de los habitantes de la ciudad con los del resto del país. Pero esto, a mi entender, resulta más difícil de sostener, ya que, como se ve una simple observación de la realidad indica que se trata del distrito con más recursos económicos de todo el país. 
En ocasión de exponer, Antonio Cafiero, como convencional constituyente por la Provincia de Buenos Aires, optó por dedicar su oratoria a este tema. Entre otras cosas, dijo: “Si traigo a colación estas circunstancias históricas (se refiere a la batalla de junio de 1880) es porque nos ratifican en lo que queremos decir esta noche: Buenos Aires va a ganar su autonomía pero tendrá que seguir siendo de todos los argentinos...Por lo tanto, ninguna de las disposiciones de la presente reforma podrá ser intepretada en el sentido de sustraer la ciudad Capital a la Nación...Pero cuando efectúe tal delegación, el legislador deberá considerar cuidadosamente la especificidad de la Capital y dar prioridad, antes que nada, al libre desenvolvimiento de los poderes nacionales residentes en ella…..Actualmente Buenos Aires es, antes que una ciudad más, la síntesis de nuestro país. Es una muestra de todos nosotros, porteños y provincianos. La consideramos nuestro hogar común. De ahí que lógicamente nos sintamos con deberes y derechos sobre ella.”
Muchos especialistas en derecho constitucional opinan que la reforma constitucional de 1994, al darle autonomía, le otorgó la categoría de provincia a la ciudad de Buenos Aires. Pero, en mi opinión, no es así, y la autonomía otorgada es solo la propia del régimen municipal, por lo que no corresponde atribuirle todas las facultades propias de una. La significación jurídica es que si se trata de una provincia, la ciudad de Buenos Aires conserva todo el poder que no haya sido delegado a la nación en forma expresa. Mientras que, si se la considera un municipio, sólo tendrá el poder y las facultades que expresamente se le otorguen, conservando la nación los que no. Se trata, en el fondo, a qué facultades le atribuimos legitimidad que las tenga y a cuáles no, y la manera en que las ejerce.
La definición de la condición jurídica y política de la ciudad porteña es un asunto que concierne a la totalidad del país. Pero la cuestión no debe verse nada más como un tema de perfil académico sobre el cual solo pueden opinar los especialistas en derecho constitucional. Sin duda, una opinión fundada requiere del auxilio de estos saberes, pero no solamente. Las respuestas provenientes de la doctrina constitucional, sin restarles los méritos que puedan tener, en general han omitido incluir en sus análisis la perspectivas políticas, sociológicas, económicas (geoeconómicas) e históricas, que, a mi modesto juicio, junto a las jurídicas resultan necesarias para tener una mirada más comprensiva de acuerdo a la importancia del asunto. Es más, las disposiciones normativas han sido siempre -como no puede ser de otra manera, por otra parte- consecuencias de aquellas. 
Un consenso nacional, federal y democrático.
Se ha cuestionado, reiteradamente, la denominada Ley Cafiero (Ley 24588 de 1995). Pero ésta no fue producto de ninguna improvisación, sino la consecuencia inmediata de la posición asumida en el seno de la asamblea constituyente. Sus normas tienen este sentido. Así, por ejemplo, el artículo 5 dice: “La ciudad de Buenos Aires, será continuadora a todos sus efectos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La legislación nacional y municipal vigente en la ciudad de Buenos Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto Organizativo al que se refiere el artículo 129 de la Constitución Nacional seguirá siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o locales, según corresponda.” También, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia, mantiene la justicia nacional y le reconoce a la ciudad una jurisdicción de falta y contravenciones. A la vez, dispone que el Estado Nacional se reserva la competencia y la fiscalización, esta última en concurrencia con la ciudad y las demás jurisdicciones involucradas, de los servicios públicos cuya prestación exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires. Crea, en el ámbito del Congreso de la Nación, la Comisión Bicameral Ciudad de Buenos Aires, con el fin de supervisar la coordinación y hacer propuestas, entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
En fin, entre el discurso de los medios de comunicación hegemónicos, de evidente (y hasta irritante) contenido porteñista, y la opinión de la doctrina universitaria, se formó un sentido común propio e interesado de la realidad. Pero lo cierto es que la manera en que se producen los bienes y servicios económicos, financieros y comerciales en el ámbito de la ciudad capital, cómo se recaudan los recursos tributarios y se utilizan, cómo se brindan los servicios básicos como salud, educación, seguridad, vivienda y justicia, son todos asuntos de interés nacional que involucran, por ende, a todas las provincias. 
Un nuevo pacto social, o consenso nacional, o, tal vez mejor dicho, un modo más justo, federal y solidario de organización nacional, debe considerar, principalmente, la relación entre la ciudad de Buenos Aires y el resto del país.