El traspaso de la justicia
nacional al ámbito de la ciudad de Buenos Aires constituye un hecho
que merece una especial atención por su impacto en la organización
del país. Detrás de esto anida una cuestión central para el
desarrollo productivo y del perfil del proyecto de nación a
realizar, relativo a la relación entre la Capital Federal y el resto
del país. Su comprensión nos obliga a ahondar en cuestiones
fundamentales de nuestra historia, las cuales no parecen estar
presentes al momento de reflexionar, por lo que el problema pasa a
ser uno de alcance nacional y no meramente local. No es un problema
de nosotros los porteños nada más, sino de todos los argentinos.
Se procura –hace tiempo en
verdad- que la Ciudad de Buenos Aires asuma la administración de
justicia actualmente a cargo de la Nación, mediante convenios de
transferencias entre la Nación y el estado local. Los convenios
–firmados en el veraniego mes de enero- empiezan por los tribunales
en lo penal y de las relaciones de consumo pero la intención, ya
puesta de manifiesto en varias oportunidades con marchas y
contramarchas en los últimos años, alcanza a la totalidad de los
fueros nacionales
aunque requiera de la ratificación tanto de la
legislatura local como del Congreso. Esto último obliga a
posicionarse a los representantes de las provincias en defensa de sus
intereses.
Los gremios judiciales, con
razón, han alertado acerca de la pérdida de derechos de los
trabajadores, en lo relativo a horario, salarios, jubilación, obra
social y condiciones de trabajo en general, todo lo cual se presenta
como regresivo. A la vez, se ha puesto el foco rojo acerca de las
consecuencias institucionales, en orden a la designación y remoción
de jueces y funcionarios, cuya facultad quedaría a cargo del Consejo
de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires que con mayoría
simple, hoy oficialista, alcanza para nombrar y removerlos.
El caso de la liquidación de
la justicia nacional en lo laboral es el que más prende la luz de
alerta, por las importantes consecuencias sobre los derechos de los
trabajadores. La asunción de la jurisdicción laboral por parte de
los jueces de la ciudad implicaría una revisión del modo de
interpretar las leyes, por lo que sería una manera de implementar la
flexibilización laboral, por el predominio de la ideología liberal
conservadora y propatronal en la jurisdicción porteña, como lo ha
precisado el Encuentro Permanente por el Derecho del Trabajo la
Defensa de la Justicia Laboral de 2016, integrado por importantes
asociaciones de abogados laboralistas y especialistas. Las relaciones
de trabajo de millones de personas que habitan el área
metropolitana, con centro en la Capital Federal, así como las
posibilidades de reclamar por sus derechos, es de indudable interés
nacional, e incluso de las provincias por la vida de sus paisanos
residentes en la capital.
También destaca la asunción
de la justicia en el ámbito de las relaciones de consumo, cuya
puesta en funcionamiento ya había sido impedida por las propias
autoridades jurisdiccionales locales. Su normativa antimonopolio y a
favor de las desconcentración del circuito comercial, de recurrente
preocupación por, justamente, el sector empresarial monopólico y
concentrado. El mismo interés nacional puede predicarse respecto del
consumo masivo de bienes y servicios por parte de personas que
habitan de un lado y del otro de las líneas divisorias de
jurisdicción.
A todo esto se le suma el
control del subterráneo, la sustitución de la policía federal por
la metropolitana, el proyecto para transferir el Registro de
Propiedad Inmueble de la Nación y la Inspección General de
Justicia, así como el reciente pedido, en diciembre pasado, de
transferir el puerto de Buenos Aires a la órbita porteña, en lo que
es una estrategia de relanzamiento de la denominada autonomía
porteña.
En fin, todas estas medidas
van en dirección conjunta de fortalecer el poder de las autoridades
porteñas, por medio de debilitar al poder nacional -y por ende la
participación en éste de las provincias- en el ámbito de la
Capital Federal, en desmedro de las condiciones para implementar de
una política nacional. Por eso no es casualidad que se concrete
justo cuando una fuerza política porteñista conduce la Nación.
Todo eso es en nombre del federalismo y la autonomía porteña, que
la reforma de la Constitución Nacional en 1994 le habría dado a la
ciudad puerto y el apoyo que le dio la Corte de Suprema de Justicia
de la Nación en el fallo “Corrales”, en la significativa fecha
de 9 de diciembre de 2015.
La reforma constitucional de
1994 dispuso, además de la provincialización de los recursos del
subsuelo en nombre de un equívoco federalismo, el artículo 129 que
dice: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y
su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la
ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional
mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación".
La ley 24588 (la ley Cafiero) fue sancionada un año después de la
reforma constitucional, con el fin de garantizar “los intereses del
Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea Capital de
la República, para asegurar el pleno ejercicio de los poderes
atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”, por la
que se mantenía varias funciones en el ámbito nacional, entre ellas
la administración de justicia nacional.
¿Capital federal o ciudad
autónoma?
El
asunto tiene tratamiento constitucional desde 1853, estableciéndose
una
relación entre la Nación y las Provincias por la que éstas se
reservan todo el poder no delegado expresamente a aquélla. La verdad
histórica es que el federalismo constitucional tuvo la oposición de
las oligarquías, por la relación desigual signada por el fuerte
centralismo porteño, la disímil posición de privilegios económicos
y de posibilidades de crecimiento de las regiones, de acuerdo a su
cercanía con el puerto de Buenos Aires y la posibilidad de acceso a
los ríos de navegación (en la cuenca del Plata). Bajo
la Constitución de 1853, la entonces ciudad de Buenos Aires tenía
la categoría de un municipio con autarquía, cuya federalización
fue dispuesta por los constituyentes con la idea de garantizar la
seguridad de las autoridades nacionales, con sede allí, y por ende
el ejercicio pleno del poder nacional sin riesgos de interferencia
del bando porteñista expresado en el mitrismo. No era posible la
existencia de un proyecto de Nación, sin la disposición de las
vitales y fundamentales rentas de la aduana de Buenos Aires para
redistribuirlas en el resto del país y sustentar un crecimiento
integral.
La
oposición a este proyecto de país motivó la secesión de la
Provincia de Buenos Aires en nombre del federalismo, quien dictó en
1854 su propia Constitución y luego el Código de Comercio, bajo el
liderazgo del mitrismo, con el apoyo de los terratenientes de la
pampa húmeda y los comerciantes ligados a la importación. El
usufructo oligárquico de la renta agraria extraordinaria, por vía
del dominio del comercio exterior, y el financiero por el sistema de
bancos pendientes de los empréstitos externos, se apoyaba en el
predominio centralista porteño por sobre el resto del país. Desde
la perspectiva de los grandes trazos generales, dos modelos de país
opuesto y diferenciados pugnaban entre sí, con eje en el centralismo
porteñista uno, y en el impulso proveniente del interior (los trece
ranchos, como le decían), el otro.
La
contienda se definió en la conocida batalla de Pavón (1861) a favor
del mitrismo, luego consolidado con su guerra de policía contras los
caudillos del interior. Desde 1862, con la presidencia de Mitre,
Buenos Aires aceptó integrarse al país y jurar la nueva
Constitución, pero sin acatarla realmente porque en los hechos
resistía a compartir las rentas de la aduana y la jurisdicción
sobre su ciudad puerto.
La
federalización de la ciudad de Buenos Aires se logró
definitivamente en 1880 con la contienda de las batallas del sur de
la Capital (los Corrales, Parque Patricios, Pompeya), con el
resultado de miles de muertos en las jornadas de junio de aquel año.
Entonces, se le dio categoría de municipio a la ciudad puerto
quedando bajo la órbita total del Estado Nacional, cuyo Poder
Ejecutivo incluso tuvo la facultad de designar por decreto al
intendente, así como también quedaron las rentas de la aduana, la
administración del puerto, los tribunales y otras funciones de
administración política. Esa federalización (ley 1029 de
septiembre de 1880) tuvo el objetivo de nacionalizar la ciudad puerto
y además poner en disputa esa renta agraria extraordinaria que la
oligarquía terrateniente bonaerense quería solo para sí. Fue un
hecho trascendental para la organización del país, por el cual se
evitó así profundizar un desguace mayor de la cuenca del Río de la
Plata, iniciado con la balcanización de Sudamérica en los años
veinte del siglo XIX, con la separación de la Banda Oriental, el
Alto Perú y Paraguay, del antiguo territorio del virreinato, aunque
no podía evitar la hegemonía oligárquica del modelo agroexportador
con dependencia económica de Gran Bretaña.
En
el siglo XX, la política de fomento y nacionalización del petróleo
del yrigoyenismo sostuvo –como lo había hecho, de otro modo, con
su lucha por el sufragio libre e igualitario y las leyes a favor de
los trabajadores- un federalismo desde la defensa del interés
nacional, aunque se vio truncado por el golpe de estado de 1930, que
favoreció a las empresas petroleras anglobritánica y las
oligarquías provinciales, partes en la renuncia a la soberanía
petrolera.
Cuando
el peronismo implementó el proyecto nacional con soberanía y
justicia social, lo hizo desde una concepción de federalismo
democrático en la cual se daba prioridad tanto a la ampliación de
la participación política de las provincias, se priorizaba el
desarrollo regional y alejaba cualquier propósito de autonomía del
distrito porteño. Con la reforma constitucional
de 1949, sin variar la soberanía residual de las provincias,
modificó su concepto en cuanto estableció la propiedad nacional en
forma inalienable e imprescriptible de los recursos naturales. En lo
concerniente a la administración de justicia, el artículo 94
disponía que en la Capital de la Republica todos los
tribunales tenían el mismo carácter de nacional. La ley nro. 13.998
(de 1950) reglamentó esta norma y dispuso que todos debían ser
considerados jueces de la Nación, por oposición a los jueces de
provincia, equiparados a los federales.
Así
llegamos a 1994, cuando una nueva reforma constitucional incorporó
normas en la materia cuyo alcance se discute actualmente. Además de
la provincialización de los recursos del subsuelo en nombre de un
equívoco federalismo, también se legisló el artículo 129 que
dice: "La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno
autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y
su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la
ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional
mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación".
Sin embargo, la ley 24588 (la ley Cafiero) sancionada un año después
de la reforma constitucional, con el fin de garantizar “los
intereses del Estado Nacional en la ciudad de Buenos Aires, mientras
sea Capital de la República, para asegurar el pleno ejercicio de los
poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación”.
En
1996, el Congreso de la Nación convocó a una convención para
dictar el Estatuto Organizativo de la Ciudad –en conformidad con lo
dispuesto en la reforma de la Constitución Nacional en 1994- pero
los convencionales electos dictaron una Constitución invocando
razones de autonomía. Desde entonces, la consigna porteñista fue
tomando cada vez más forma alentado por las propias autoridades
locales. El Supremo Tribunal de Justicia de la Ciudad, en la causa
“Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado” (2009),
expuso su propia interpretación sobre el asunto: “la reforma de
1994 procedió en sentido originario devolviendo al pueblo de la
Ciudad de Buenos Aires las potestades jurisdiccionales de las que
había sido privado alterando con ello la igualdad política de
quienes somos ciudadanos argentinos. En su marco, los jueces
nacionales ordinarios ejercen aquellas competencias de la Ciudad
Autónoma contempladas en el art. 129 de la CN que les ha reservado
la ley 24.588, esto es, potestades que toma la Nación en ejercicio
de su discrecionalidad legislativa, hasta tanto exista un acuerdo
entre Nación y Ciudad que permita dar plena operatividad al citado
art. 129 de la CN”.
Tras
un sistemático cuestionamiento de la ley Cafiero, se empezó a
alegar una injerencia de la Nación en asuntos locales y una
discriminación en perjuicio de los porteños. La Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en un fallo reciente y de por sí regresivo
porque rechaza la competencia de la justicia laboral para proteger
los derechos de los trabajadores de la AFSCA, hizo mención a que “el
carácter de nacional de los tribunales ordinarios de la Capital
Federal es meramente transitorio”, dando apoyo al traspaso de la
justicia nacional –la del trabajo en particular- al ámbito de la
Ciudad de Buenos Aires (“Sapienza, Matias Ezequiel y otros c/
Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual y otro s/
acción de amparo”).
¿Unidad
o fragmentación del
país?
El
alcance de una supuesta autonomía porteña está limitada
fuertemente por el interés nacional existente en la regulación
normativa y contralor de las principales relaciones sociales que se
despliegan en el área metropolitana, que incluye a los lindantes
partidos del conurbano de la Provincia de Buenos. La ciudad puerto
metropoli es sede de las firmas comerciales más importantes del
país, de las multinaciones que concentran la alta industria y el
comercio exterior, de las financieras y principales bancos, de los
medios de comunicación hegemónicos, y, principalmente, el espacio
donde trabaja, vive y circula el núcleo de la mayor masa trabajadora
del país. Es también la sede de las autoridades nacionales, de los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cuya seguridad, al menos,
debe estar a cargo de fuerzas nacionales, y del puerto más
importante del país que funciona como eje del mercado exterior.
Dueña de una cultura eurocéntrica con el propósito de irradiar
mesiánicamente hacia el resto del país en forma de falsa
civilización, que hoy se transmite por vía de los multimedios.
En el caso de la IGJ, su
función es la de ejercer las funciones de autoridad de aplicación,
control y registración de las sociedades comerciales constituidas en
la ciudad de Buenos Aires, entre ellas de las sociedades off shore,
por lo que cuenta con información sensible para detectar evasiones y
fraudes económicos. Pero el caso del traspaso a la ciudad del puerto
de Buenos Aires reviste una especial gravedad: es el puerto más
importante del país, el único que queda en poder del estado
nacional después de la Ley de Puertos de 1992, es el responsable de
garantizar la comunicación de las diferentes regiones del país con
el mercado externo, el eje de la cuenca del Plata, que opera con la
mayor cantidad de mercancías por exportación e importación y
fuente de una recaudación de miles de millones de dólares al año.
La declamada autonomía
porteña tiene actualmente, así, el mismo significado que tuvo a la
largo de la historia, cuando el centralismo porteñista invocaba en
el siglo XIX el argumento del federalismo para defender sus
privilegios particulares, como explicaba Alfredo Terzaga, el
historiador cordobés: “nada de organización si es que la
organización tenía que ser federal; nada de capitalización de la
ciudad; nada de libertad de los ríos; nada de nacionalización
aduanera”; en cambio, “cada vez que en Buenos Aires apareció un
movimiento o una actitud de carácter ´federal´ (Tratado del
Cuadrilatero, Santa Federación, entre otros), lo fue para aferrarse
al puerto, bajo el manto federal, a los mismos privilegios y
exclusivismos que defendiera bajo la cubierta del unitarismo” (en
“Historia de Roca”, Peña Lillo, Buenos Aires).
Esta oportuna actitud federal
renació en 1994, amagó durante los últimos años y tomó envión
en la actualidad, con esta renovada vocación por la autonomía. Se
trata de un trazo largo en la historia argentina que continúa en el
presente, avivando los aires de cambio regresivo y de fragmentación
nacional, de la mano de un neoliberalismo desintegrador de los lazos
comunitarios en las bases sociales. No es necesario un regreso a la
secesión de1854, sino que alcanza, como en 1862, con sustraer a la
Capital Federal de la dirección política del poder nacional y por
ende de la posibilidad de compartir el destino del resto de los
argentinos: sería, sin exagerar, un retroceso al tiempo anterior a
1880 cuando se federalizó la ciudad de Buenos Aires, tras un el
combate de Los Corrales, Puente Alsina y Parque de los Patricios.
La autonomía porteña así
entendida es un factor de debilitamiento del poder nacional y de la
posibilidad de sostener una política de autodeterminación y
soberanía nacional. Es una modificación esencial en la organización
del país, que opera como un reaseguro, presente y futuro, para el
modelo oligárquico conservador, y un obstáculo estructural para
avanzar en un desarrollo productivo integral, democrático y federal.
Por eso, lejos de algún anacronismo, otra vez el país se encuentra
en la disyuntiva histórica de debatir el sentido de la autonomía de
la única ciudad-metropoli con que cuenta, en los términos precisos
y concretos de unidad o fragmentación nacional. Nosotros, los
porteños, deberíamos tener presente esa enseñanza primera para
nuestra América, que indica a la unidad como el único ejercio de
autonomía posible. O lo que es lo mismo, hacer nuestro el consejo de
un bonaerense del siglo XIX, los hermanos seamos unidos o nos devoran
los de afuera.
Javier Azzali
Profesor en Derecho
(UNPaz/UBA). Miembro del Centro de Estudios Históricos, Políticos y
Sociales “Felipe Varela”. Porteño, pero no porteñista.
Nota publicada en Revista Digital Zoom
http://revistazoom.com.ar/autonomia-portena-federalismo-o-fragmentacion-nacional
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