I.
Cuando
la presidenta Cristina Fernández decidió enviar al Congreso de la
Nación el examen del sistema de “retenciones móviles”
establecido, la cuestión legal parece haber adquirido una relevancia
mayor. En especial a partir del cuestionamiento a la validez de sus
facultades como gobernante y de la resolución del Ministerio de
Economía 125/2008, publicada en el Boletín Oficial el 12-03-2008,
la que luego fue ampliada.
El
tema no es menor, porque la presión tributaria como expresión de la
lucha entre clases sociales y el Estado, ha sido una de las
principales causas de impulso del derecho constitucional en su afán
de diseñar un modelo de sociedad y proyecto nacional (por ejemplo,
el caso de Inglaterra, y las revoluciones norteamericanas y francesas
del siglo XVIII). En nuestra historia, nadie duda la importancia de
la lucha por las rentas de la aduana con sede en Buenos Aires, y
luego, la influencia que ha tenido la Renta agraria diferencial para
el desarrollo de la economía.
Ello
motiva y, creo, justifica, las siguientes reflexiones de índole
jurídica las que no excluyen, pero no es objeto de estas palabras,
las políticas y económicas.
II.
Los
impuestos aduaneros están previstos constitucionalmente por los
artículos 4, 9 y 75 inc. 1. Pero las denominadas “retenciones”
son un impuesto aduanero especialmente previsto en el artículo 755
del Código Aduanero, que establece en el apartado 1:
“En las condiciones
previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el
Poder Ejecutivo podrá:
a) gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería que no estuviere gravada con este tributo;
b) desgravar del derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y
c) modificar el derecho de exportación establecido. ”
a) gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería que no estuviere gravada con este tributo;
b) desgravar del derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y
c) modificar el derecho de exportación establecido. ”
Es
decir, se trata de un derecho de exportación. También está
previsto en la ley de régimen de exportación de productos agrícolas
(art. 1ero). No se puede dejar de mencionar que el Código Aduanero
fue establecido por la ley 22415 del año 1981, en plena dictadura
militar y lleva la firma de Martínez de Hoz y Videla. Es necesario
recalcar que no solo la Corte Suprema ha validado su vigencia, sino
que todo el sistema judicial administra justicia aplicando ese
código, por lo que en la actualidad no hay ningún planteo en
contra. El tema de la validación de las leyes de la dictadura ha
sido objeto de tratamiento rápido en ocasión del regreso a la
institucionalidad, por lo que el camino de su impugnación por ese
camino es inviable.
Desde
el punto de vista del uso del lenguaje, la denominación
“retenciones” no es la más acertada, ya que como se advierte sin
mayor esfuerzo, simplemente nos encontramos ante el cobro de un
derecho por parte del Estado Nacional, por lo que configura el
ejercicio de un derecho, más que el acto de retener. Tal término
lleva una carga de disvalor al modo de la “retención indebida”
figura de carácter ilícito. Tal vez se podría afirmar que estamos
ante una zoncera, al estilo de las definidas por Jauretche.
Al
margen de ello, tanto los derechos de exportación como de
importación configuran la el eje de acción de la Aduana Nacional,
sin los cuales no tendría mucha razón de ser. El ejercicio de tales
derechos, en nuestra legislación actual, está delegado en el Poder
Ejecutivo Nacional. Estamos ante un supuesto de legislación
delegante en la que se le otorga facultades al Presidente, en primer
lugar conforme la Disposición Transitoria Octava de la reforma
constitucional de 1994, a su vez prorrogada hasta agosto de 2009 por
la ley 26135. En segundo, cabe consignar que tales facultades están
acotadas y limitadas al objeto y a los fines delineados con claridad
en el citado artículo 755 del Código Aduanero. Es interesante su
transcripción en la parte que sigue, apartado 2:
“Salvo lo que dispusieren
leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1
únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las
siguientes finalidades:
a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país con el fin de obtener un adecuado ingreso para el trabajo nacional;
b) ejecutar la política monetaria, cambiaria o de comercio exterior;
c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las especies animales o vegetales;
d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno;
e) atender las necesidades de las finanzas públicas”.
a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país con el fin de obtener un adecuado ingreso para el trabajo nacional;
b) ejecutar la política monetaria, cambiaria o de comercio exterior;
c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las especies animales o vegetales;
d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno;
e) atender las necesidades de las finanzas públicas”.
Como
se ve, el detalle es suficiente como para sostener que el Poder
Legislativo ha controlado, al menos normativamente, la tarea
presidencial, al punto que, a mi entender, configura una expresión
clara de orientación de política económica. Por lo que no podría
ser tachada de irrazonable tal delegación. En esta línea, la propia
Corte Suprema, en las últimas décadas y con distinta composición
de sus miembros a la actual, la ha legitimado. Incluso, también lo
ha hecho con la denominada subdelegación, que es la efectuada en
cabeza del ministerio competente.
El
sujeto obligado por el impuesto es el exportador de productos y
subproductos; por lo que, al menos directamente, ningún productor
agropecuario es objeto de esta norma, en la medida en que aquél en
la generalidad de los casos, no participa sino a través de la cadena
de comercialización y el traslado del costo, del despacho de aduana
para la exportación.
Es interesante resaltar que los derechos aduaneros
(y la imposición de tributos en general), según ha establecido la
Corte Suprema, tienen tanto una finalidad fiscal como extrafiscal. La
primera, es meramente recaudatoria, pero la segunda, de acuerdo a lo
dicho en el fallo Montarcé c. Administración Nacional de Aduanas
del 27/09/1974, se trata de la intervención del Estado en la
economía nacional “con vistas a un
desarrollo pleno y justo de las fuerzas productivas”.
El caso trataba del ejercicio de los derechos de importación.
III.
Uno de los argumentos usados en contra del
ejercicio del derecho de exportación, es el de su posible
confiscatoriedad. Ella en esencia, consiste en una afectación a la
propiedad privada, y, también según la Corte, en el caso de los
impuestos se da “cuando el impuesto absorbe más del tercio de la
propiedad o de la renta razonable de un bien” (Bianchi, Alberto en
La Ley, del 13/05/2008). A esto la doctrina le ha llamado “la regla
del 33%”, aunque los casos a los que se aplicó fueron de
sucesiones o de contribución territorial. Sin embargo, es en el caso
Montarcé, antes citado, que se sostuvo que los impuestos que gravan
la importación de mercaderías que exceden ese porcentaje no afectan
la propiedad por confiscatorios aún cuando el gravámen represente
uno o dos veces más el valor del objeto. Dijo la Corte que “ello
es así habida cuente que (el poder fiscal) tiende a proveer de
recursos al tesoro público” y “constituye un valioso instrumento
de regulación económica que a veces linda con el poder de policía
y sirve a la política económica del Estado, en la medida que
corresponde a las exigencias del bien general”.
Pese
a esto, la conclusión es que no hay precedentes directos sobre el
tema de los derechos de exportación por parte de la Corte, aunque el
anterior es de referencia obligada y de orientación clara. Sin
embargo cabe consignar, ahora a juicio personal, que el mismo
concepto de confiscación definido excluye, en principio, o al menos
hace de difícil aplicación, al supuesto de la renta agraria
diferencial. Tal regla (la del 33%) no parece ser tener el mismo
significado que en los casos de origen, toda vez que en el caso de
las exportaciones lo relevante no es tanto el porcentaje, sino el
volumen exportable y la relación costo beneficio.
Vale en este punto remitirse a lo escrito por
Alfredo Zaiat en ocasión de explicar la suba de retenciones a la
exportación de soja del 23,5
al 27,5 por ciento,
dispuestas por la entonces ministra Felisa Miceli.
La
economía agraria se distingue de la economía general en la
especificidad de la producción agropecuaria. Esta, a diferencia de
la producción industrial, reconoce la particularidad de la tierra
como factor de producción. La tierra, medio fundamental en el que se
apoya la actividad primaria, tiene características propias que lo
hacen diferente a los otros factores de producción (trabajo y
capital), a saber: no es producida por el trabajo humano, no es
reproducible, es limitada en cantidad y es de calidad heterogénea.
La renta agraria, entonces, no se origina en la apropiación por el
empresario del plusvalor generado por el trabajador asalariado. Se
trata de una ganancia extraordinaria de la que se apropian los
rentistas (dueños de los campos, pero también el resto de los
eslabones que distribuyen y comercializan la producción), originada
en ventajas naturales (fertilidad del suelo y clima). Argentina, por
obra y gracia de la “pampa pródiga”, tiene una notable renta
agraria diferencial a escala internacional. En esa lógica, la
ganancia extraordinaria atribuible a una ventaja tecnológica (en
general, en la industria) no es una renta, y sí lo es la que surge
de ventajas naturales. Esa diferenciación es útil para entender,
por ejemplo, el porqué de las retenciones a las exportaciones
agrarias.
(La renta de la tierra, en Cash del 21/01/2007)
Ello
agravado por cinco elementos: 1) el hecho del monopolio de
explotación de la tierra por parte de sus dueños; 2) el actual
alza extraordinario y desmedido de la demanda y de los precios de los
productos a exporta, y 3) el nivel de sometimiento y trabajo
escasamente pago hacia los trabajadores de la tierra que se expresa
en la desprotección normativa del peón rural, su virtual
acasillamiento y el trabajo golondrina, el trabajo familiar y de los
chicos, y el altísimo índice de empleo en negro; 4) la extensión
de la frontera agraria, y 5) el subsidio financiero a través del
mantenimiento por el gobierno nacional con sus recursos de un tipo de
cambio competitivo.
Entonces,
si, según el más alto tribunal, la confiscación es la afectación
de la propiedad o renta razonable de un bien, tenemos que, el primer
caso no se configura porque no hay expropiación de la Tierra (aunque
vale aclarar que ella está prevista en la Constitución Nacional).
En lo que respecta al segundo, cabe distinguir que la “renta
razonable” no es el objeto de tributación, sino justamente aquella
parte de la renta que debe ser considerada como “diferencial”,
“extraordinaria”, por lo que es un excedente de aquella parte de
la renta considerada, en coincidencia con la Corte, como razonable.
También vale destacar que el concepto de razonabilidad en la
jurisprudencia de la Corte refiere al mandato constitucional de que
el ejercicio de los derechos no son absolutos; ello en interpretación
del artículo 14 de la Constitución Nacional que establece que los
derechos se gozan conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio,
entre ellos expresamente el de usar y disponer de la propiedad. Y del
artículo 28, que prohíbe la alteración de los derechos y garantías
por las leyes que los reglamenten. En el caso, la afectación y
distribución de la renta agraria diferencial no altera el ejercicio
del derecho de propiedad. Al contrario, la anulación del ejercicio
de los derechos de exportación implicaría que los rentistas y los
dueños de la tierra se apropiaran de modo absoluto de toda la
ganancia generada, aún la extraordinaria, y ello en término
jurídicos configuraría un ejercicio absoluto del derecho de
propiedad, que no permite reglamentación alguna. Lo que es
inadmisible por inconstitucional.
Esto
además, por imperio del artículo 16 que establece que la igualdad
es la base del impuesto, por lo que la ausencia de gravámenes sobre
la parte correspondiente a esa ganancia extraordinaria atribuible a
una ventaja natural, entre los varios factores arriba citados, es una
desigualdad a favor de los rentistas que ni siquiera la propia
Constitución Nacional acepta.
IV.
Decimos
que son justas porque el principio es que el Estado Nacional tiene el
derecho y la obligación de administrar los recursos económicos,
naturales y financieros y de fijar los lineamientos generales de la
política económica del país, de controlar e intervenir en el
mercado interno y buscar el equilibrio macroeconómico interviniendo
en el comercio exterior. Ello con el fin de priorizar los intereses
nacionales por sobre los sectoriales. El bloqueo de caminos y la
impugnación agresiva de la figura presidencial –muchas veces
cargada de odio irracional con un contenido de prejuicio machista,
racial y cultural-, se ha realizado en nombre de un supuesto
“federalismo”. Sin embargo a poco que se ingrese en el análisis
de la cuestión, desde el punto de vista jurídico el planteo se
demuestra como falso, ya que la propia rigurosa definición del
artículo 4to de la Constitución Nacional lo desmiente al establecer
que “El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los
fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de
importación y exportación”, para luego en el artículo siguiente
establece las condiciones bajo las cuales “el gobierno federal
garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
En este marco, las retenciones son un instrumento
económico legítimo (justo) porque es el modo en que el Estado
administra y regula los efectos de los precios internacionales sobre
el mercado nacional. Y también son necesarias para procurar una
mejor distribución del ingreso y determinación de recursos de
acuerdo a los objetivos del país, tendiente a crear rentabilidad,
una economía de pleno empleo, mayores salarios y condiciones de
trabajo, y una mayor capacidad estatal para desarrollar eficazmente
los servicios públicos a la mayor cantidad de población posible
(Ferrer y Rapoport). Ello, para superar el modelo económico de
estructura primaria, con subordinación a la especulación
financiera, por uno de contenido industrial y de fortalecimiento de
la capacidad de consumo y de acción de las clases trabajadoras, que
realice nuestra autodeterminación nacional.
En nuestro país, como en el resto del continente americano, no es
posible un proyecto de Nación sin el pleno ejercicio de los derechos
de exportación e importación por parte del estado, que no es otra
cosa que la definición a su favor de la lucha por la apropiación de
la renta agraria diferencial.
Otra zoncera. Tal
vez sea mejor reemplazar el término lockout
patronal por el de bloqueo patronal
(como algunos periodista ya han hecho). Véase que el primer término
parece mantener el prestigio que bajo el influjo de la colonización
pedagógica adquieren las acciones denominadas en inglés; además,
el término es utilizado para designar la acción del patrón, dueño
de una fábrica o taller, que se niega a realizar su prestación de
dar trabajo a los trabajadores, en acuerdo con el resto de la
patronal en la misma área. Esto último no es el caso de los
ruralistas, ya que el campo no para de crecer, y al parecer tampoco
los peones de trabajar. Apenas, en algunos casos y por poco tiempo,
se niegan a comercializar los granos con destino de exportación, los
que son mantenidos sin ningún riesgo en silos especialmente
preparados para ello. Siendo así, el término en spanglish
autóctono no ayuda a entender el verdadero fenómeno, sino más bien
lo encubre, ya que en rigor lo que estamos presenciando es un bloqueo
concertado y rigurosamente planificado de rutas y caminos en puntos
estratégicos, de modo intermitente pero decidido a los largo de cien
días, cuyo efecto principal es el desabastecimiento de productos
básicos y de combustibles para las ciudades especialmente, la suba
de precios, la afectación de la cadena de comercio y el desarrollo
de la industria a partir de la falta de esos insumos.
Junio
de 2008
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