EN NOMBRE DE LA CONSTITUCIÓN, LA POLÍTICA Y LA ECONOMÍA Sobre las retenciones y algunas argumentaciones jurídicas (2008)

 

I.

Cuando la presidenta Cristina Fernández decidió enviar al Congreso de la Nación el examen del sistema de “retenciones móviles” establecido, la cuestión legal parece haber adquirido una relevancia mayor. En especial a partir del cuestionamiento a la validez de sus facultades como gobernante y de la resolución del Ministerio de Economía 125/2008, publicada en el Boletín Oficial el 12-03-2008, la que luego fue ampliada.

El tema no es menor, porque la presión tributaria como expresión de la lucha entre clases sociales y el Estado, ha sido una de las principales causas de impulso del derecho constitucional en su afán de diseñar un modelo de sociedad y proyecto nacional (por ejemplo, el caso de Inglaterra, y las revoluciones norteamericanas y francesas del siglo XVIII). En nuestra historia, nadie duda la importancia de la lucha por las rentas de la aduana nacional, y luego, la influencia que ha tenido la Renta agraria diferencial para el desarrollo de la economía. Entonces es previsible ahora la aparición de voces de toda índole opinando acerca de ello, en los medios de comunicación, por lo que las argumentaciones jurídicas ocupan su lugar en el escenario político.

Ello motiva y justifica, las siguientes reflexiones, con la esperanza de que finalmente se defina a favor de disponer por parte del Estado de la renta agraria diferencial al servicio de un proyecto de Nación con soberanía, con desarrollo económico y justicia social.

II. ¿Qué son las denominadas “retenciones”? ¿Pueden ser dispuestas por el Poder Ejecutivo?

El principio es que el Estado Nacional tiene el derecho y la obligación de administrar los recursos económicos, naturales y financieros y de fijar los lineamientos generales de la política económica del país, de controlar e intervenir en el mercado interno y buscar el equilibrio macroeconómico interviniendo en el comercio exterior. Ello con el fin de priorizar los intereses nacionales por sobre los sectoriales. El bloqueo de caminos y la impugnación agresiva de la figura presidencial –muchas veces cargada de odio irracional con un contenido de prejuicio machista, racial y cultural-, se ha realizado en nombre de un supuesto “federalismo”. Sin embargo a poco que se ingrese en el análisis de la cuestión, desde el punto de vista jurídico el planteo se demuestra como falso, ya que la propia rigurosa definición del artículo 4to de la Constitución Nacional lo desmiente al establecer que “El gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación”, para luego en el artículo siguiente establece las condiciones bajo las cuales “el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

Dicho ello, y ya en relación al primer interrogante, los impuestos aduaneros están previstos constitucionalmente por los artículos 4, 9 y 75 inc. 1. Las denominadas “retenciones” son un impuesto aduanero especialmente previsto en el artículo 755 del Código Aduanero, que establece en el apartado 1:

“En las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el Poder Ejecutivo podrá:
a) gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería que no estuviere gravada con este tributo;
b) desgravar del derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería gravada con este tributo; y
c) modificar el derecho de exportación establecido. ”

Es decir, se trata de un derecho de exportación en el que el hecho imponible que origina la obligación fiscal consiste en el despacho de la mercadería con fines de exportación; lo que configura una actividad propia de la Aduana, muy lejos de los quehaceres cotidianos del mundo campestre.

Algunos se niegan a calificarlo como impuestos, pero lo cierto es que, jurídicamente, lo son. Lo que parece crear confusión es focalizar nada más en sus efectos económicos, los que tiene tantas aristas que los diferencian de la generalidad del sistema impositivo.

También está previsto en la ley de régimen de exportación de productos agrícolas (art. 1ero). No se puede dejar de mencionar que el Código Aduanero fue establecido por la ley 22415 del año 1981, en plena dictadura militar y lleva la firma de Martínez de Hoz y Videla. Es necesario recalcar que no solo la Corte Suprema ha validado su vigencia, sino que todo el sistema judicial administra justicia aplicando ese código, por lo que en la actualidad no tendría consistencia alguna un planteo en contra. El tema de la validación de las leyes dictadas en la dictadura ha sido objeto de tratamiento rápido en ocasión del regreso a la institucionalidad, por vía de la denominada “continuidad jurídica”, por lo que el camino de su impugnación es inviable. En el caso concreto de los derechos de exportación e importación, hay que tener en cuenta que ellos estuvieron presentes desde 1810 en adelante (incluso fue tema de importancia en la época de la colonia), y con esa misma denominación se vieron justificados a partir de que nuestro país abandonó en 1931 la política librecambista tradicional que venía llevando dando inicio a una etapa de mayor intervención y regulación estatal en la economía.

Ahora, desde el punto de vista del uso del lenguaje, la denominación “retenciones” no es la más acertada, ya que como se advierte sin mayor esfuerzo, simplemente nos encontramos ante el cobro de un derecho por parte del Estado Nacional, por lo que configura el ejercicio de un derecho más que un acto de retener. Tal término lleva una carga de disvalor al modo de la “retención indebida” figura normativa de carácter ilícito. Tal vez se podría afirmar que estamos ante una zoncera, al estilo de las definidas por Jauretche.

Respecto del segundo interrogante, al margen de ello, tanto los derechos de exportación como de importación configuran el eje de acción de la Aduana Nacional. Si bien la Constitución Nacional establece en su artículo 75 inc. 1 que corresponde al Congreso legislar en la materia aduanera (fundamento principal que motiva a juristas reconocidos como Sabsay, Gargarella y Badeni a plantear la inconstitucionalidad de las medidas dispuestas por la Presidenta porque, según ellos, debió haberlas realizado el Poder Legislativo), el ejercicio de tales derechos, en el estado de la legislación actual, está delegado en el Poder Ejecutivo Nacional (Arístides Corti y Rubén Calvo, en revista La Ley del 18/04/2008). Es un supuesto de legislación delegante en la que se le otorga facultades al Presidente, en primer lugar conforme la Disposición Transitoria Octava de la reforma constitucional de 1994, a su vez prorrogada hasta agosto de 2009 por la ley 26135.

También hay que destacar que tales facultades están acotadas y limitadas al objeto y a los fines delineados con claridad en el citado artículo 755 del Código Aduanero. Su transcripción en la parte que sigue, apartado 2:

“Salvo lo que dispusieren leyes especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1 únicamente podrán ejercerse con el objeto de cumplir alguna de las siguientes finalidades:
a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país con el fin de obtener un adecuado ingreso para el trabajo nacional;
b) ejecutar la política monetaria, cambiaria o de comercio exterior;
c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las especies animales o vegetales;
d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno;
e) atender las necesidades de las finanzas públicas”.

Como se ve, el detalle es suficiente como para sostener que el Poder Legislativo ha realizado, a mí entender, una razonable delegación, al fijar el objeto y los fines. En esta línea, la propia Corte Suprema, en las últimas décadas y con distinta composición de sus miembros a la actual, la ha legitimado. Incluso, también lo ha hecho con la denominada subdelegación, que es la efectuada en cabeza del ministerio competente (por ejemplo, el de economía).

El sujeto obligado por el impuesto es el exportador de productos y subproductos; por lo que, al menos directamente, ningún productor agropecuario es objeto de esta norma, en la medida en que aquél en la generalidad de los casos, no participa sino a través de la cadena de comercialización, del despacho de aduana para la exportación. Aunque es cierto que sufren en el traslado del costo los sectores más débiles de la cadena.

Junio de 2008

Javier Azzali